摘 要：台湾自20世纪80年代以来, 面对市场需求转型和资源环境约束趋紧等问题, 在精致农业发展理念下, 成功走出了一条不同于西方大农场制度的农业现代化之路。本文研究了精致农业提出后, 台湾农业施政重点的演变、成效和经验。本文首先从不同时代背景下的农业发展需求出发, 阐述了台湾精致农业从“调结构”“提品质”到“促永续”的农业施政重点的演变路径。其次, 从生产、生活、生态3个维度系统梳理了精致农业发展成效。在此基础上, 对台湾精致农业发展经验进行总结。

1、引言

台湾自20世纪80年代以来, 面对市场需求转型、资源环境约束日趋紧张等问题, 在精致农业的发展理念下, 成功走出了一条不同于西方大农场制度的农业现代化之路, 其中经验值得总结和借鉴。

精致农业 始提于1984年, 一般认为, 农产品质量和农业生产发展的生态效益是其基本关注点。台湾精致农业发展经验有效契合了改革开放后大陆农产品需求结构高品质化和农村生态环境保护的需要, 因此, 学术界对其研究聚焦于经验借鉴, 呈现问题导向下的实践性特征。20世纪80—90年代, 为突破农业仅限于生产的观念束缚, 学者对精致农业的研究集中在其概念内涵上。张颂安认为, 精致农业包括观光农业、设施农业、农产品加工业、农产品品质提升和开发新产品5项内容。在此基础上, 何文彪定义精致农业为科技密集、品质优良、具有市场潜力而又能维护生态环境的农林牧渔业。因此, 尽管产品仍属农产品范畴, 但其生产技术和条件已脱离传统农业的概念。21世纪初, 随着台湾精致农业发展成效初步显现和大陆对农业农村问题的日益重视, 以两岸农业合作为重点, 学术界开始从机制层面探讨为借鉴台湾精致农业发展经验而应采取的措施。具体如通过建设两岸农业合作试验区和农业交流协会, 共同致力发展精致农业;构建两岸农民对接机制、改善大陆农业投资政策环境, 深化两岸农业合作等。2009年以后, 对台湾精致农业发展经验的借鉴呈现出细致化的特点, 研究重点包括以品牌建设和财政金融手段等支持特色产业发展、从工业理念塑造和龙头企业扶持等推动农业科技和营销体系建设、通过建立健全农业法规体系加强农业法制建设等各方面。

总体而言, 围绕台湾精致农业的经验借鉴, 学术界研究呈现出阶段鲜明、重点突出的特点, 但同时从政策层面整体把握精致农业的施政重心及其成效显得不足, 研究系统性有待提升。基于此, 本文以精致农业的提出为起点, 试图重点从政策视角出发, 系统解读此后台湾精致农业施政重点的演变, 并在分析其发展成效的基础上总结经验。本文第二部分梳理了台湾精致农业发展政策的演变, 第三部分分析了精致农业发展成效, 最后总结了精致农业发展的经验。

2、台湾精致农业发展政策演变

2.1 “调结构”

20世纪80年代初, 在前期农业扶持政策作用下, 台湾粮食产量迅速提升, 但在经济发展和居民消费水平提高下粮食消费却呈逐年下降的趋势。因此, 粮食剩余急剧增长。另一方面, 渔牧饲料所需的大豆、高粱等杂粮需求迅速扩大, 但因其生产不足而几乎全部依赖进口。在农业产销结构严重失衡的背景下, 1984年, “加速农业升级, 发展精致农业”方案出台, 精致农业应运而生。

“稻田转作”, 促进农业生产结构调整。

1984年, 第一期《稻田转作六年计划》颁布实施, 台湾从组织、奖励和社会服务等方面制定了一系列配套措施, 保障计划顺利推行。1989年年底, 农业生产结构调整取得阶段性成果。为进一步调整农业生产结构, 1990年, 台湾决定推行第二期《稻田转作六年计划》, 试图维持稻米供给在185万t左右。与此同时, 1992年, 台湾出台“农业综合调整方案 ”, 在“调整产业结构, 健全产销体系”的同时, 强调整合农业资源投入, 通过生物性、机械性与技术和制度创新, 强化产业体质。

培育“核心农民”, 加速农业劳动力结构调整。

20世纪70年代以来, 台湾农业地位相对下降, 农业劳动力老龄化、兼业化现象普遍。为调整农业劳动力结构, 1983年年底, 台湾颁布《核心农民八万农建大军培育辅导计划》, 将培育核心农民列为农业施政的重心。按照预想, 当经济结构趋向成熟时, 台湾仍需8万左右的农户以确保农业生产的稳定。为此, 台湾从明确核心农民定位、遴选、审查、建档与培育辅导方式出发, 形成了一套完整执行办法。核心农民培育计划的实施对于改善台湾农业劳动力结构, 进而对调整农业生产结构发挥了重要作用。

推进农地结构调整以实现农场规模经营。

第二次世界大战后的初期土地改革促进了台湾农业的发展, 但随着经济社会的快速变迁, 农地零碎化问题也逐步显现。1982年年底, 台湾《第二阶段土地改革方案》正式出台。改革的主要目标在于扩大农地经营规模, 提高利用效率。为此, 台湾通过提供购地贷款, 推行合作经营和加速办理农地重划等措施扩大农户耕地面积。同时, 台湾还配合修订《农业发展条例》及《三七五减租条例》, 以推动土地改革的进行。此外, 1990年, 台湾修改“土地法”, 将私有农田所有权转移对象为自耕者的规定废除;1991年, 《实施耕者有其田条例》宣布废止……扩大农场生产经营规模是该时期台湾农地政策的关键目标。

精致农业发展第一阶段, 以迎合市场需求, 推动农民增收, 恢复社会各界对农业的信心为目的, 台湾从农业生产、农业劳动力和农地结构调整出发, 构建了一套较为完整的政策体系 。

2.2 “提品质”

20世纪90年代中期, 随着国际贸易自由化深入、环境保护运动兴起以及台湾经济增速的初步回落, 台湾精致农业发展政策重点逐渐转移到“提品质”上。一方面, 提高农产品品质以进一步满足消费需求, 同时占领国际市场。另一方面, 提高农村生产生活品质, 在完善农村基础设施的同时, 保护生态环境。

发展有机农业, 提高农业生产品质。

有机农业研发上, 台湾成立了专门的有机农产品生产技术服务团, 就作物栽培环境、病虫害防治和有机肥生产等进行研究, 以推动有机农业发展。有机农产品验证方面, 20世纪90年代末, 台湾确立了“辅导有机农业民间团体, 使其发挥自律功能, 建立并落实有机农产品验证制度”的方针。同时, 台湾有机农产品验证机构辅导要点、辅导小组设置要点及生产基准相继实施, 为有机农业业务开展提供了法律依据。2007年6月, “农产品生产及验证管理法”出台, 在此基础上, 台湾宣布启用产销履历产品、有机农产品和优良农产品3大农产品验证标章, 并配套出台相关法规条例。至此, 台湾农产品生产认验证体系初步建立。伴随着有机农业的快速发展, 台湾致力于建立一个有效的有机农产品营销体系。2004年9月, “如何建立有机农产品安全营销通路体系”会议的召开, 加强了当局对有机农产品营销的辅导。此后, 台湾成立了有机理货中心, 通过设置有机农夫市集、有机电子商店等, 多元拓展营销渠道。

图1 20世纪80—90年代台湾精致农业发展的政策脉络

发展休闲农业, 提高农民生活品质。

休闲农业, 强调结合农村景观等元素, 实现农业一级生产、二级加工及三级体验服务的创新运用。1980年, 台北《观光茶园计划》的推行成为当局扶持休闲农业发展的开端;两年后, 《发展观光农业示范计划》颁布, 标志着休闲农业探索全面推行。此后, 2000年, 台湾修订《农业发展条例》, 从法律层面对休闲农业的发展确立了部分基本规定。在此基础上, 2001年, 台湾《旅游发展方案》等提出发展休闲旅游;2002年, 《民宿管理办法》出台, 扩大了休闲农业的发展空间。在高强度的政策扶持下, 2003年年底, 台湾休闲农场数量突破1 000个, 至此, 休闲农业发展不再追求量的增加, 而是注重质的提升。在此指导下, 2006年“新农业运动”和2008年“健康、效率、永续经营之全民农业”施政计划的出台, 推动了台湾休闲农业进入新的发展时期。

20世纪90年代中后期至2009年前后, 台湾注重通过制定与修订相关农业法案来配合农业“提品质”的需求, 并在此基础上建立了一套完整的农业政策体系 。

2.3 “促永续”

21世纪以来, 台湾农业生产资源不断减少, 农村生态环境持续恶化。为此, 2009年“精致农业健康卓越方案”提出, 要将台湾农业打造成为人民共享的健康产业、科技领先的卓越产业和安适时尚的乐活农业, 推动台湾农业永续发展。

深化安全验证, 推动发展健康农业。

健康农业, 强调在无污染的农业环境下, 达到农业生产与生态的和谐。基于吉园圃安全果蔬标章、优良农产品证明标章认验证制度和产销履历制度等, 台湾致力于建构一个作物健康管理模式。吉园圃安全果蔬标章, 重点在于引导农户正确使用农药, 以确保农产品的绿色安全。2009年, 台湾颁布了《吉园圃安全果蔬标章管理作业规范》, 从制度层面为该标章使用提供依据。优良农产品证明标章认验证制度目的在于确保农产品安全与品质。2004年, 台湾颁布《优良农产品证明标章认证及验证作业办法》, 规定了适用于优良农产品证明标章的农产品及其加工品;2007年, “农产品生产及验证管理法”出台, 标志着台湾农产品认验证体系的初步形成。产销履历制度强调农产品的可追溯性。2007年, 产销履历制度开始推行。2009年, 为提高消费者对产销履历产品的可及性, 产销履历制度进入调整期和市场导向期。

领先科技研发, 着力打造卓越农业。

卓越农业, 指利用农业科技优势, 结合优越地理条件, 建立植物品种智财权保护制度, 发展农业生物技术、兰花、观赏鱼、石斑鱼、植物种苗及种畜禽6大重点产业。农业生物技术研发上, 台湾致力于建立“两个体系、一个平台”1, 推动生物技术产业化和发挥生物技术科技园区功能。围绕兰花产业发展, 台湾通过兰花生物科技园区建设及“兰花产值倍增计划”等为其创造良好环境。观赏鱼产业方面, 2013年, 屏东农业生物技术园区“亚太水族营运中心”建成并启用, 为促进观赏鱼产业的发展提供了重要载体。另外, 为加速植物种苗研发, 台湾出台了植物品种开发与种苗验证的应用研究计划等多个行政方案, 为提高产业经营效率和降低经营成本奠定了基础。种畜禽产业方面, 为配合台湾打造“亚太种畜禽中心”, 台湾采取了建立种畜禽研究团队、强化国际畜牧业合作等措施促进本地种畜禽产业发展。

重塑农村风情, 致力打造乐活农业。

乐活农业包括农业深度旅游及农业精品两方面内容。农业深度旅游主要涵盖慢活森林、渔钓赏鲸及农村休闲等;农业精品则指具有地方特色的高商品化和高附加价值, 且可供观光客购买的农产品。结合新经营模式及新市场开发两大思路, 台湾着力推动乐活农业发展。农业深度旅游主要从农村旅游、森林生态旅游和海岸渔业旅游3个方面系统推进, 通过休闲农业加值发展计划等措施, 致力提高服务品质, 着重提升游客体验。农业精品方面, 台湾特别遴选出台湾茗茶、农村美酒、经典好米等6项进行重点辅导, 以地方特色和人文创意为出发点, 延长精致农产品品种的观赏、品位期限, 扩大农业精品销售市场和开发具有产地特色的旅游精品伴手礼。

继“精致农业健康卓越方案”之后, 2013年“年轻化、活力、高竞争力且所得稳定之乐活农业”、2016年“新农业创新推动方案:建立强本革新的新农业”相继出台, 目标都在于实现农业永续发展。至此, 围绕“促永续”, 台湾精致农业发展第三阶段政策体系逐渐清晰 。

3、台湾精致农业发展政策成效

3.1 生产

农业产值显著提升, 产品结构趋于合理。

2015年, 台湾农业生产总值实现5 008.6亿元新台币 , 较1981年年均增长4.6%。其中, 农、林、畜、渔业产值年均分别增长3.6%、-53.0%、3.6%和2.4%2。生产结构上, 1996年, 《第二期稻田转作六年计划》完成时, 台湾稻米减产效果明显, 杂粮、水果、蔬菜等产量大幅增加 。

农业劳动力受教育程度和专业化水平显著提高。

教育方面, 1990年, 台湾农业指挥者中, 小学及以下受教育程度者占比77.2%, 初中及以上学历者占比22.8%;2002年, 两者比例较1990年分别下降与上升8.9%, 农业指挥者受教育程度显著提高。另外, 农户专业化水平提升。专业化农户指农户家庭成员只专门从事自家农牧业工作, 或虽有人从事其他工作, 但其工作天数未满30日, 收入也低于2万元新台币, 否则即为兼业农户4。1990—2014年, 台湾专业农户增长14.7万户, 占总农户数的比例上升20%, 农户结构趋于优化 。

农地规模化经营程度提高。

1990—2002年, 台湾农户耕地面积在0.5hm2以下和3.0hm2以上的农户比例分别上升2.9%和0.6%, 而面积在0.5～3.0hm2的农户比例则相应降低了3.5%。为了进一步活化农地, 2008年, 台湾出台了“小地主, 大佃农”政策, 通过农地租借流转, 激活长期休耕的农地, 扩大专业农场经营规模。2010—2014年, 台湾“大佃农”完成租赁面积由4 056hm2上升至15 070hm2, 平均经营规模则由8.03hm2增至9.02hm2, 较同期一般农户平均水平高出7倍多。

3.2 生活

农民收支快速增长, 收支结构不断优化。

1984—2015年, 台湾农户收入增长2.39倍, 年均增长7.2%, 略高于全体家庭7.1%的增长率5。期间收入比重变化最大的为除去农业种植、薪资、财产及营业收入的其他收入, 占比由6.6%上升到23.4%, 收入来源多元化。同期, 农户家庭支出也呈现出较快增长趋势, 且消费结构有所改善。台湾农户户均总支出由20.3万元新台币增至65.1万元新台币, 其中消费性与非消费性6支出均实现较大幅度的增长。在消费结构上, 期间饮食费等基本生存支出比重下降23.5%, 而娱乐和文化服务、医疗保健等相应上升了23.5%, 台湾农户消费结构极大改善。

农民生活现代化、福利化。

1984—2002年, 农户主要家庭设备呈上升趋势, 且与非农户的差距急剧减小, 部分设备如汽车, 农户拥有量甚至超过了非农户拥有量。另一方面, 随着经济社会的持续发展, 台湾十分重视老年农民的津贴福利, 并配套出台了《老年农民福利津贴暂行条例》等法规条例, 农家生活呈现出高福利化的特征。1995年, 台湾老农人均获得津贴1.79万元新台币, 此后, 该项津贴的人均补贴额始终呈现出快速增长的趋势。

农村基础设施建设不断完善。

一方面, 以农路修建和改善为代表, 台湾注重农村生活基础设施建设。1992—2003年, 支持农村道路修建与改善工程共10 726件, 涉及道路里程7 848.97km, 总计投入经费159.59万亿元新台币。另一方面, 台湾也注重对农村生产基础设施的建设与维护。以农田灌溉排水设施为代表, 2001—2015年, 针对农业生产蓄水设备等的修建与维护, 台湾累计投入853.1亿元新台币, 建设或改善灌溉排水渠道共计104.5万km。

3.3 生态

农药、化肥使用显著减少。

化肥使用上, 2008—2014年, 台湾共设置1 474个合理化施肥示范点, 涉及作物包括水稻、杂粮等63种。7年间, 共办理辅导农民合理使用肥料的讲座宣传2 720起, 为农民提供24万余件土壤肥力检测服务。在确保产量基本不变的情况下, 各年度化肥用量平均减少34.6%。此外, 为迎合消费者对农产品品质及安全的要求, 同时保护生态环境及生物多样性, 台湾农业生产在农药使用数量上也极大减少 。

水土保持社区化、整体化。

为了获得民众支持, 台湾积极推动“山坡地水土保持管理走入社区”计划, 通过主动深入偏远地区, 加强与民众沟通、化解歧见。2005年10月至2007年年底, 台湾共办理相关宣传讲习会286场, 累计13 647人参加7。水土保持工作的整体化, 即注重从产业发展方面促进农村再生。2009年8月, 台湾提出水土保持的“整体性思考”。此后, 以《农村再生计划》为依据, 台湾通过农村小区跨域协助, 发展创新经营模式等, 使农村小区产业朝企业化经营方向转变, 提升农业价值, 提高农民所得, 进而吸引青年返乡创业。2016年, 台湾累计培训农村再生小区2 511家, 涵盖地区农村小区数的59%;辅导719家小区完成农村再生计划制定;累计办理1 936家农村小区建设。

4、台湾精致农业的发展经验

精致农业发展30多年来, 之所以能够在传统小农经济基础上, 走出一条不同于西方大农场制度的农业现代化之路, 与台湾农业施政思路及具体政策措施密不可分。

转变了发展思路, 以整体性、系统性思维促进农业生产“降本提效”。

农业生产成本的降低和生产效率的提高是一项长期性、系统性工程, 在市场决定生产的今天, 农业发展思路应树立整体性、系统性思维, 从产前科技研发、产中资源要素配置和产后营销体系建设等多方面出发, 推动农业生产降本提效。在精致农业发展过程中, 台湾强调培育良种、优化农人农地结构和建立健全农业营销体系等, 以此构建台湾农业生产降本提效的框架。其中, 农业科技研发是基础, 良种培育在提高产量的同时, 兼具品质提升的功能;要素配置是核心, 农人、农地结构的优化直接降低生产成本而提高生产效率;营销体系是关键, 农产品消费是实现其市场价值的必经环节。

转变了竞争思路, 由比成本、比价格向比品质、比功能转变。

经济社会的快速发展使得安全、品质越来越成为影响消费的首要因素, 同时, 小农经营占绝对主导地位下农民增收需求尤为迫切。因此, 传统比成本、比价格的竞争思维需积极让位于比品质、比功能。在遭遇市场需求转型和小农增收瓶颈问题后, 台湾大力推动有机农业、休闲农业的发展, 在注重农产品品质提升的同时, 强调发挥农业农村观光、休闲、教育等功能, 通过消费者信任溢价提高农产品市场竞争力。在此过程中, 台湾的主要措施包括完善农产品品质认验证体系、搭建农村精品游程、打造精美伴手礼等。

转变了管理思路, 加速推动政策手段由单边强制向多边激励转变。

农业农村现代化的主体是农民, 农民主观能动性的发挥是实施乡村建设的力量源泉。因此, 要转变传统行政思维下政府单边强制、大包大揽的管理思路, 继而树立引导农民、激励农民的服务型政府理念。台湾精致农业发展过程中, 这一转变突出体现在政策手段由不得、禁止向鼓励、引导等的转化, 在尊重农民、放活管理的基础上注重发挥农民的主体作用。

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